Reformas educativas en
el país del "no se puede"
Por las profesoras Laura Domínguez y Elsa Gatti
El cambio de orientación en las políticas educativas registrado en el país a partir del año 2005, cuando, por primera vez el Frente Amplio - Encuentro Progresista accedió al gobierno, parece estancado. Estamos viviendo el segundo período de gobierno “progresista”, con una mezcla de ilusión y desencanto, ya que las propuestas oficiales en materia educativa satisfacen a algunos (en especial a los cuadros políticos) pero decepcionan a otros, que creyeron que el gobierno de José (Pepe) Mujica iba a profundizar y radicalizar los cambios en una línea de izquierda revolucionaria, lo que no se evidencia todavía en el campo de la educación.
1.- ¿QUO VADIS?
La nueva administración educativa, lejos de continuar y profundizar lo que la anterior llamó “una transformación en marcha” (Yarzábal et al.: 2010) está haciendo borrón y cuenta nueva, al tiempo que retoma líneas que habían sido desarrolladas en la década de los noventa, provocando fuertes críticas dentro de la izquierda.
La demora en designar las nuevas autoridades, así como el desconocimiento que éstas han hecho de las “líneas transversales de transformación” impulsadas en el período 2005-2010, desmantelando los equipos técnicos que las diseñaron y llevaron adelante, es una prueba de ello. Ejemplos claros de esto son la desactivación de las Comisiones de Educación Sexual y de Propuesta Educativa. Esta última había realizado, luego de una consulta a nivel nacional, la fundamentación exhaustiva de un Plan Nacional de Educación 2010-2030, que debería ser elaborado luego de un amplio debate, que ha quedado en suspenso.
El discurso oficial sigue afirmando sin embargo la centralidad que al tema Educación le dio desde su asunción el Presidente Mujica. Una muestra de dicha prioridad es, para algunos, el hecho que el primer Consejo de Ministros ampliado (febrero 2011) fue precisamente con las autoridades de la educación.
Sin embargo, este hecho puede ser interpretado también como señal de un giro político que lleva a la tramitación de la cuestión educativa desde el Poder Ejecutivo, giro preocupante porque afecta la autonomía constitucional de los Entes de la educación.
Actualmente “la cuestión educativa” es un tema “urticante” en los medios de comunicación, que se hacen eco y aprovechan la ambigüedad de los discursos políticos, centrados en la necesidad de aumentar la cobertura (en especial en Educación Media donde los índices de abandono son preocupantes)1, mejorar la “calidad” de la educación que se imparte, y aumentar el “control” de la misma desde los órganos políticos (Poderes Ejecutivo y Legislativo), llegando a “los límites de la autonomía” (Ehrlich, 2011) establecidos en
En efecto, la problemática recurrente en los discursos de política educativa remite a la escasa retención del sistema educativo, especialmente a nivel de Educación Media. La “cuestión docente” aparece como una variable explicativa de este “fracaso” del sistema. Se continúa con la perspectiva estadística del análisis y es así que se acumulan datos sobre repetición y abandono2, así como resultados de evaluaciones internacionales de los aprendizajes, (especialmente los obtenidos en las pruebas PISA)3. Se recorre de esta manera un camino ya iniciado en periodos anteriores al primer gobierno progresista, que llevaba a la descalificación y casi “demonización” de los profesionales de la educación.
Juan Carlos Tedesco (2003) sostenía en el prólogo del estudio “Los docentes uruguayos y los desafíos de la profesionalización": “La década de los años ’90 ha sido un periodo de profundas transformaciones educativas en la mayor parte de los países de América Latina. El balance de los resultados de este proceso muestra avances importantes en términos de aumento de cobertura, modificaciones en los estilos de gestión y administración, renovación de los contenidos curriculares e incorporación de nuevas tecnologías. Los resultados son menos satisfactorios, en cambio, cuando se observan los logros de aprendizaje de los alumnos. Si bien es cierto que los logros de aprendizaje son la consecuencia de factores muy diversos y complejos, es plausible sostener que una de las explicaciones del bajo impacto de las reformas en los procesos de enseñanza-aprendizaje radica en el “factor docente”, entendido como conjunto de variables que definen su desempeño….” (Tedesco, 2003: 9).
En la presentación de ese mismo estudio el entonces Director Nacional de Educación, Javier Bonilla sostenía “la inexistencia de señales claras de la presencia de lo que se ha dado en llamar “malestar docente”. (Bonilla, 2003: 12) lo que ha sido fundadamente desmentido en una investigación de FENAPES-AFUTU sobre las Reformas de los noventa (CTERA et al: 2005, 456-7)
2.-
Dada la situación planteada en el apartado anterior, cabe preguntarse si la política educativa puesta en marcha en el actual período de gobierno se aparta o se confunde con la política neoliberal que en los discursos intenta superar. Para responder esta pregunta resulta oportuno hacer un breve recorrido histórico de lo que ha ocurrido en materia educativa en las últimas décadas.
Esther Mancebo (2007) presenta la siguiente periodización de las políticas educativas a partir de la restauración de la democracia:
• Restauración (1985-1990)4
• Acumulación diagnóstica (1990-1995)5
• Reforma (1995-2000)
• Amortiguación incremental (2000-2005)
• Debate educativo (2005-2006)6
Y señala la “encrucijada” ante la que se encontraba el sistema educativo al momento hasta donde llega su periodización: entre “la inercia, el cambio restaurador o el cambio innovador.” (Mancebo, 2007, 36).
Parece importante analizar aquí qué implican las caracterizaciones del párrafo anterior, en especial los conceptos de “cambio restaurador” y “cambio innovador”.
¿De qué hablamos cuando utilizamos los términos restauración o innovación para referirnos a las políticas educativas? ¿Qué es lo que se está haciendo hoy en esa materia en “el país del no se puede”? (Soler Roca, 2006: 142)
Recordemos cuáles eran las prioridades de las líneas de política educativa “recomendadas” por los organismos multilaterales de crédito en los años noventa.
J.C. Navarro (2006), en un trabajo inscripto en la línea del BID, distingue dos líneas de política educativa efectivas:
1. De expansión y aumento de la matrícula.
2. De mejoramiento de la calidad y la eficiencia.
Según este autor, la política de incentivos y evaluación docente, que correspondería a la política de mejoramiento de la calidad y eficiencia, es de tipo básico “porque toca la esencia misma de la economía de la educación”. (Navarro, 2006:6)
Asimismo, señala que las políticas de expansión son las que generan mayor acuerdo, en tanto las otras son motivo de tensiones, de conflictos y resistencias sobre todo por parte de los docentes.
Desde su perspectiva, el escenario tiende a estar protagonizado por las corporaciones docentes, y otros actores sociales no suelen hacer oír su voz.
Este discurso recuerda el que impregnó la reforma educativa de los noventa (“reforma Rama”) que, si bien tuvo en Uruguay matices diferenciales respecto a otros países del continente, incorporó en la conducción de la misma, criterios empresariales, tal como lo exigían los organismos internacionales de crédito, en cuyos préstamos y asesorías se apoyó.
En ese sentido la “reforma educativa” fue continuadora de las políticas neoliberales instauradas en el país durante la dictadura cívico-militar (1973-85).
Es necesario recordar que el periodo de reformas que se inició en la década de los noventa, se orientó a deslegitimar sistemáticamente a los docentes como profesionales capaces de incidir en las políticas educativas. Esto se hizo incorporando otros actores “expertos” que convivieron paralelamente con un sistema de privilegios en las remuneraciones y con alta incidencia en la marcha de las políticas educativas.
Al iniciarse el primer gobierno progresista, la línea de análisis desde
- Los procesos negativos iniciados durante la dictadura no fueron revisados ni cuestionados suficientemente y, en algunos casos, se profundizaron.
- La reforma estuvo revestida de autoritarismo. Rehuyó todo debate social y profesional sobre el futuro de nuestra educación nacional. Desconoció y desnaturalizó las prácticas democráticas, participativas y autonómicas propias de nuestro acervo cultural.
- La segmentación social de los centros educativos contribuyó al afianzamiento creciente de la desigualdad, con considerables ventajas para el sistema privado.
- Se acentuó la decadencia de la calidad y el prestigio de la educación pública; proceso ligado, entre otras causas, a la pérdida de protagonismo de las discusiones específicamente pedagógicas.
- Se agravó el deterioro de las condiciones de trabajo y de los salarios docentes.
- Se perdió la dimensión temporal del ser humano al privarse a los educandos de las categorías propias del modo de pensar histórico. Se afecta así su derecho a situarse en el tiempo.
- Se renunció al perfil cultural autónomo que había configurado la identidad y calidad de nuestra educación nacional, encarnado en nuestros docentes, y se adoptaron criterios gerenciales tecnocráticos. La evaluación de la educación privilegió a los objetivos mensurables en desmedro de la discusión de otros fines educativos.
- Se profundizó la burocratización del sistema educativo y se creó una superestructura técnica parcialmente superpuesta a la organización del sistema educativo nacional.
- Se recurrió a fuentes de financiamiento externo, incrementando la deuda externa, en desmedro de la soberanía nacional.” (Abero et al: 2005)
3.- CAMBIAMOS O ERRAMOS
El vuelco que se operó en el primer período de gobierno del Frente Amplio, desde nuestro punto de vista tuvo dos ejes de alta gravitación política que apuntaron a revertir los fenómenos descriptos por el equipo asesor:
1) La participación democrática, tanto a través de la actuación de docentes en los consejos y comisiones con delegados de las Asambleas Técnico-Docentes (ATD), como la participación de los estudiantes, docentes y la sociedad civil en su conjunto en lo que fue el Debate Educativo y el Congreso Nacional de Educación “Maestro Julio Castro” (2006).
2) El proceso de institucionalización de programas de mejoramiento, que hasta entonces funcionaban paralelos al sistema y respondían a políticas vinculadas a las directivas de los organismos multilaterales de crédito.
3) El Dr. Luis Yarzábal (2010) entendía que se estaba en un periodo de transición paradigmática: “La nueva administración llegaba dispuesta a superar el paradigma educativo vigente en aquel momento, para pasar a otro propio de una sociedad que había optado por impulsar una estrategia de desarrollo sostenible basada en el crecimiento económico orientado a generar igualdad de oportunidades y asegurar justicia social. Pero queríamos conducir esa transición sin ocasionar incertidumbres ni traumatismos que siempre producen daños irreparables en el proceso de formación de quienes deben sufrirlos” (Yarzábal, 2010: 18)
La política educativa se orientó entonces hacia lo que la entonces Consejera Lilián D’Elía (2010) denomina “liderazgo democrático-transformador”: “Ya en 2005 planteábamos la necesidad imprescindible de la participación y el manejo democrático de la autoridad como elementos fundantes de todas las otras líneas estratégicas de
D´Elía vincula directamente los conceptos de participación democrática, bien público y autonomía de las instituciones educativas.
Recuerda que nuestra Constitución, al reconocer y consagrar la autonomía de la educación pública, recoge una rica tradición vinculada a las luchas por la laicidad, que llevaron a autonomizar la educación de toda dependencia respecto a los fines e intereses privados de cualquier credo religioso o corriente ideológica, incluida la de los partidos políticos que pudieran acceder al gobierno, poniendo así el interés público, representado por el Estado, por encima de las razones privadas de los funcionarios y de los organismos de gobierno.
Esta tradición, tiene su origen y quizás su expresión más brillante en las obras de José Pedro Varela (1874-76).
Como contracara de esta política impulsada desde
El Maestro Miguel Soler Roca (2010) entiende que la autonomía se avasalló en el trámite dado a la actual Ley de Educación, tanto en su etapa de formulación en la órbita del M.E.C como en su casi nula discusión en el Parlamento.
“Una valoración general del trabajo realizado en este período me lleva a usar un categórico adjetivo: decepcionante. El país acababa de experimentar la conmoción positiva de un debate nacional abierto y pasó a una fase de trabajo concentrada fundamentalmente en el equipo del MEC. La idea de abordar la tarea de manera participativa, representativa y consultiva fue dejada de lado. Sé que los voceros del Ministerio arguyen lo contrario, detallando las instancias en que sometieron sus propuestas a organismos de la administración educacional pública, a sindicatos docentes o a especialistas en derecho constitucional. Lo siento de verdad; el seguimiento detallado de esta etapa me lleva a la conclusión de que los contactos realizados -asistemáticos, no resultantes de un compromiso colectivamente asumido y carentes de una voluntad compartida de situar el interés de los destinatarios de la función educativa por encima de las divergencias por el poder institucional- tuvieron lugar más por la presión de entidades externas al Ministerio que por iniciativa de éste. Un ejemplo revelador: los sindicatos de docentes se enteraron por la prensa de la existencia de un anteproyecto de ley y tuvieron que pedir acceso a él para poder opinar, a posteriori de su elaboración” (Soler Roca, 2010: 302-3).
Si a esto se agrega la tramitación en el Parlamento a marcha camión; la no convocatoria de
Pero quizás lo más grave, es que la frustración de las expectativas generó una desmovilización, que se traduce, entre otras cosas, en una renuncia de hecho a todo debate de fondo sobre los temas educativos.
Nos parece importante entonces reafirmar que la transición paradigmática de la que hablaba Yarzábal (y que se percibe por lo menos estancada) no es ni más ni menos que el tránsito desde un sistema autoritario, regido por el mercado, hacia uno democrático, que concibe a la educación como derecho de todos, constructora de personalidades autónomas y ciudadanos libres, críticos y solidarios. Esto hace a la filosofía de la política educativa, así como a la construcción de programas que apunten a la consolidación de mecanismos de participación legítimos y no meramente legitimantes del status quo.
4.- EL RIESGO DEL ETERNO COMIENZO
A pesar de la continuidad del gobierno de izquierda, la transición entre el primero y el segundo mandato supuso costos a las políticas iniciadas, y quizás “traumas institucionales”.
Salvo en lo que respecta al Plan Ceibal “un niño, una laptop” del periodo Vázquez, y a la extensión de la cobertura preescolar así como del tiempo pedagógico (fundamentalmente a través del modelo de “Escuelas de Tiempo completo”, esgrimidas como buque insignia del discurso electoral del Presidente Mujica), provenientes de
En la educación se vivió un cambio con el nuevo gobierno que no permite visualizar procesos de transición. Quizás sí podríamos aventurar que nos encontramos ante lo que se ha denominado “cambio restaurador”, pero esta vez de lo que fueron las políticas de los noventa. Lo que es señal, por lo menos de una tensión a la interna de la fuerza progresista, donde, en cuestiones de educación, los cambios contradicen el progresismo que se suele sostener en palabras.
El encargo es poner en práctica los lineamientos programáticos de una ley (la 18.437) que no satisface a nadie, no resuelve los problemas sustantivos del sistema, desconoce la voluntad popular expresada en el Debate del 2006 y se centra en delinear aspectos puntuales que no tendrían que integrar el texto de una ley, sino quedar librados a las decisiones autónomas de las autoridades educativas.
A pesar de los informes de gestión de la administración anterior, de la fundamentación conceptual y filosófica de las líneas emprendidas; a pesar incluso del laborioso y discutido proceso de elaboración de un documento que permitiera empezar a considerar un plan prospectivo al 2030 (en el marco de
Cada vez es más fuerte el papel del Ministerio de Educación y Cultura, lo que da una señal de la perspectiva, avasalladora de la autonomía, que se ha afianzado.
Aquí nos encontramos ante la tensión entre legalidad y legitimidad.
De acuerdo a la ley de Educación 18.437 (2008), los Consejos Directivos de la enseñanza no universitaria, cuentan con miembros designados por el Poder Ejecutivo previa venia del Senado, y otros electos directamente por los docentes. A estos últimos, los legisladores de la oposición les llaman “delegados gremiales”, lo que les permite deslegitimarlos en nombre del “corporativismo” de que hablaba Navarro -y del que se hace eco la prensa- reclamando esos lugares para representantes políticos de la oposición, argumentando que ellos son los auténticos representantes del “soberano”. Reclamo que el gobierno “progresista” hace suyo.
Pasa a la anécdota la experiencia popular del Congreso ´Maestro Julio Castro´ y adquiere una función monopólica
En el “Consejo de Ministros ampliado” al que asistieron los integrantes del CoDiCen de
- "Construcción de espacios abiertos de cooperación educativa": Impulsar que los liceos se relacionen con otras instituciones no necesariamente educativas.
- "Articulación socialmente valiosa entre mundo del estudio y mundo del trabajo".
- "Creación de Instituciones de Educación Media", que reúnan a la educación técnica y a la general.
- "Superación en logros y equidad de los aprendizajes", para lo cual se implementarán los programas Pro-Lee y Pro-Razona.
- "Instituciones amigables y protagónicas", para mejorar el vínculo con los alumnos y la comunidad.
Algo que debe ser considerado es cómo se vehiculizan estas supuestas innovaciones.
5.- SI VAS PARA CHILE…
En diciembre 2010 el Consejo Directivo Central de
Otro ejemplo paradigmático de la desorientación oficial en materia educativa es la relevancia de la proyectada política de incentivos a estudiantes. El mero cambio en los vocablos utilizados: dejar de hablar de “becas” para pasar a hablar de “incentivos” supone un cambio importante, que es un retorno al paradigma economicista de los noventa.
Aunque podrían considerarse sinónimos en la medida en que una beca se constituye en un incentivo, las lógicas que sostienen una y otra categoría son diferentes. El incentivo, como estímulo o como excitación para hacer algo, en este caso “estudiar” se constituye en la contracara de la idea de educación como Derecho. El eje del deseo deja de estar en el aprender y pasa a estar centrado en la dotación económica para seguir los estudios.
También es preocupante el discurso que pretende contraponer los derechos de los estudiantes a los de los docentes, convirtiendo a estos últimos en los chivos expiatorios de la “crisis educativa”.
“Toda la legislación escolar está basada más en los derechos de los docentes que en los derechos de los educandos (…) entonces, ¿Seguimos pensando en la necesidad de los centros educativos o en los derechos de los docentes?” (Entrevista a Luis Garibaldi. Brecha p. 4.11/2/11)
Con este concepto alude Garibaldi 9, a uno de los problemas claves en Enseñanza Secundaria: la forma de elección de horas docentes, que entiende debe pasar a ser, al igual que en Educación Primaria, elección de cargos, para radicar a los docentes en los centros educativos y evitar el “docente taxi”. Totalmente compartible, si no fuera porque resulta insostenible pensar que la actual modalidad de elección, que genera incertidumbre e inestabilidad laboral año a año, sea algo que esté funcionando en beneficio de los derechos de los docentes. Polarizar con este ejemplo derechos de estudiantes versus derechos de docentes, parece por lo menos simplificador cuando no mal intencionado.
Que en la misma edición de Brecha, en otra entrevista, el Vicepresidente de
En el discurso oficial la “modernización de los contenidos” está centrada en la idea de que hay que enseñar cosas “que sirvan” a los muchachos, sobre todo a la hora de buscar empleo.10
Lejos de avanzarse entonces hacia la “integralidad de la educación”, lo que se está produciendo es una inversión de las prioridades, en una dirección que es la exigida por el mercado. Por algo el Ministro de Educación y Cultura ha iniciado una serie de contactos e intercambios con su par de Chile, laboratorio del neo-liberalismo educativo 11.
Por eso planteamos la dolorosa interrogante de si estamos asistiendo a una “transformación” o a un “retorno” a las directrices que se impusieron desde afuera y desde arriba en los 90, causando estragos en el sistema educativo nacional.
6.- (In) CONCLUSIONES: ¿DÓNDE ESTÁ EL PILOTO?
En el año 2010, Nicolás Bentancur (2010) auguraba “…es previsible un “policy making” complejo, cruzado por las múltiples contradicciones y antagonismos expuestos. La pregunta fundamental para descifrar su impronta -que todavía no puede ser respondida- refiere a qué ámbito se constituirá en el verdadero centro de gravedad de las políticas educativas.” (Bentancur, 2010: 21)
Si las cuestiones relativas a las políticas de calidad y eficiencia son hoy -en los círculos políticos y en la opinión pública- las relevantes y más urticantes, es en parte, por el contenido que se le da a estos conceptos, extrapolados del campo económico, que asimilan la educación con un bien o servicio, y no con un derecho humano fundamental.
La eficiencia en los procedimientos, el éxito en el cumplimiento de “metas” traducidas en estándares descontextualizados y homogeneizantes, están comenzando a impregnar nuevamente el discurso y las prácticas educativas, con grave lesión para la soberanía nacional, ya que, quien decide la forma de evaluar está sobredeterminando lo que se debe enseñar, los currículos, contenidos y métodos de enseñanza.
Por eso preocupa que el Presidente de
A esto se agrega que el gobierno está negociando un nuevo préstamo con el BID, para el mejoramiento de
Se advertirá la recurrencia en el enfoque que hace un lustro planteaba Navarro.
Si bien los distintos actores sociales reconocen la complejidad de la situación, se insiste en el recurso a los incentivos como camino para la superación de la crisis: incentivo a docentes por desempeño (ya implantado durante la reforma educativa de los noventa), al que se quiere agregar ahora el incentivo económico a estudiantes para que permanezcan o se reinserten en el sistema.
El discurso a nivel oficial pone el énfasis en la necesidad de reforzar la educación técnica y la formación de “recursos humanos calificados” para el desarrollo del país productivo. Sin embargo, el programa del Frente Amplio era -valga la redundancia- más amplio: apuntaba al desarrollo del “país productivo con justicia social”. Y para ello, la educación debía ser “democrática, participativa e integral”.
Sostenemos entonces, que a pesar del proceso iniciado en 2005 ´, en las políticas educativas de los dos gobiernos progresistas se mantuvo una tensión entre dos líneas que al momento actual se dirime a favor de una que no se aparta, sino más bien se confunde con la política neoliberal que en los discursos se intenta superar, que deslegitima y desplaza a los profesionales de la educación, mientras va transfiriendo poder de decisión educativa a los partidos políticos.
Autoras
* Laura Domínguez: Mag. en Psicología y Educación. Docente de Pedagogía a nivel de grado y posgrado. Consejo de Formación en Educación (ANEP). Coordinadora de
** Elsa Gatti: Profesora de Filosofía y Ciencias de
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1 Las últimas encuestas e investigaciones revelan que menos de un 70% culmina el Ciclo Básico obligatorio, y no llega a un 40% el porcentaje que culmina
2 Anuario estadístico del MEC 2009.
3 Por haber cuestionado la validez de estas evaluaciones internacionales y haber hecho propuestas que se apartaban del discurso “políticamente correcto”, la oposición ha pedido la renuncia o la destitución del Consejero electo por los docentes para el Consejo de Enseñanza Secundaria.
4 Quizás el punto más destacado de este proceso de restauración haya sido la creación de
5 Es el período de los estudios de
6 Quizás la expresión “Debate Educativo” no sea suficientemente consistente, pero alude al momento fundacional que representaron el “Debate Educativo Nacional” y el “Congreso Nacional de Educación ´Maestro Julio Castro´ en el 2006, ambos con amplia participación ciudadana.
7 Este equipo estuvo integrado por los Prof. Beatriz Abero, Rosario Beisso, Mauricio Langón y el Maestro Miguel Soler Roca (Dr.HC de
8 Por otra parte, el plan Ceibal no fue producto de una elaboración participativa y autónoma como sí lo fueron otras experiencias como las reformas curriculares en todos los niveles de la educación pública, o los Posgrados docentes en el Área de Perfeccionamiento y Estudios Superiores (APES), con comités académicos en los que participaban delegados de las ATD, de los Consejos Desconcentrados y de
9 Director de Educación del MEC en los dos períodos frenteamplistas; uno de los pocos “sobrevivientes”, que juega un papel muy protagónico en la re-orientación de las políticas y la elaboración de los marcos legales de las mismas.
10 “La inserción económica internacional requiere de la competitividad, que tiene carácter sistémico, para lo que es central el progreso técnico, la calificación de los recursos humanos, tanto empresariales como de trabajadores calificados y por lo tanto depende directamente del sistema educativo. Pero este debe adaptarse a los requerimientos del mercado, de la estrategia productiva, de las características de la estructura productiva. Porque los recursos humanos calificados tienen que conseguir empleos productivos adecuados.” (Couriel, A. en
11 Ante las críticas recibidas, el Ministro Ehrlich ha cambiado su discurso, diciendo que son dos modelos muy distintos pero que han obtenido similares resultados en Pisa, por lo que es interesante compararlos y eventualmente aprender cosas uno del otro.
12 Programa de Apoyo a
13 Diario
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